混合所有制产业学院的生成逻辑与制度建设

来源: 质量控制办公室发布时间:2021-11-12点击量:275

一 混合所有制产业学院的概念及特点

产业学院是我国职业教育办学领域的新生事物,其概念虽源于英国21世纪初创立的“产业大学”,但其在职业教育领域的实践却始于2012年中山职业技术学院与当地镇政府合作兴办的沙溪纺织服装学院等4个产业学院,近年来逐渐成为我国职业教育研究的热点和实践的焦点。在我国学界对职业教育视阈内产业学院概念及内涵未统一的情况下,本文暂将产业学院界定为“产业集群所在地政府、行业协会、产业园区、龙头企业及职业院校的优势专业(群)合作兴办的集学历教育、技术研发、技能培训、生产服务为一体的职业教育实体化运行的产教融合联合体”。该概念下的产业学院具有如下特征:一是建设背景产业化,主要是地方产业链发展的需求与驱动;二是办学主体多元化,包括政、行、校、企、园在内都可以是产业学院的出资主体与办学主体;三是服务功能综合化,包括学历教育、技能培训、生产服务等;四是运行组织实体化,主要体现在产业学院是实体化(而非虚拟性)的办学机构。在产业学院的基础上,混合所有制产业学院进一步发挥不同所有制资本(即政府国有资本、学校集体资本、社会非公有资本等)协同办学的优势,是两种及两种以上不同所有制资本交叉融合投资兴办的产业学院。其整合了教育资源与产业资本,夯实了教育界与产业界在跨界协同上的经济基础;融通了职业学校教育体系与行业企业培训体系,大大提升了企业在职业教育办学中的主体地位,一体化推进了职业教育与培训体系;兼顾了产业发展需求与人才培养需求,为产教融合、校企协同提供了机制保障与合作平台,代表着作为“类型教育”的职业教育办学方向。

二 混合所有制产业学院的生成背景与逻辑

  混合所有制产业学院的生成具有产业层面、学习者层面、职业教育层面、制度变革层面四重背景。

(一)产业层面:地方产业发展下人才供给侧与需求侧的矛盾

随着地方经济的发展,部分区域产业依托上下游关系和相互价值的交换形成了一种链条式的关联关系(即产业链),产业链的集群性特征对集群式技术技能人才的需求更加迫切。围绕“产业链”打造“人才链”,破解地方产业发展下的人才供给侧与需求侧的矛盾成为地方政府推动经济社会发展的重要工作。基于专业链与产业链对接,依链建院、以链成院,培养人才,助力产业成为地方政府创设混合所有制产业学院的内在动力。如面向开发区动漫游戏产业链和企业用人需求,广州市开发区政府组织校企双方利用各自资源共建动漫游戏产业学院,针对动漫游戏产业链的上中下游三区域(即上游的艺术设计与文化创意行业、中游的动漫产品及影视产品制作行业、下游的动漫游戏产品展览与营销行业),打造专业链(即面向上游行业的艺术设计、产品艺术设计等专业;面向中游行业的动漫制作、计算机技术、云计算、电信工程等专业;面向下游行业的会展策划与管理、市场营销等专业),一体化培养集群式技术技能人才。

(二)学习者层面:不同学习群体具有的差异化学习需求

2014年习近平总书记对全国职业教育工作会议批示指出,加快发展职业教育,让每个人都有人生出彩机会。可见, 职业教育是面向社会各个方面、各个阶层和每个人的教育, 学习群体的来源与构成更加多元复杂,需要根据不同学习群体的需求与特点,采用不同的教育教学方式。十三届全国人大二次会议开幕会上,李克强总理作政府工作报告时提出,“鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考高职院校,2019年高职教育大规模扩招100万人。” 这表明,职业教育正被纳入更广阔的政策视野,直面不同类别的学习群体。针对职业教育生源结构的变化,针对不同生源的从业经历、学习基础和需求,职业院校需要在教学方式、教学管理等方面作出调整。包括制定差异化的专业人才培养方案,推行灵活多元的教学模式,针对性地开展分班教学、个性化辅导乃至与社会共同开展灵活培训等,这种变革无疑对现有的职业学校教育体系提出重大挑战,是未来我国职业院校办学面临的重大课题。

产业学院的前身是英国21世纪初创立的“产业大学”, 是由政府公共部门和私营经济主体联合创办的,通过互联网平台向社会提供学习产品和教育服务的开放式远程教育组织,其本质是学习者与教育产品之间的中介机构。虽然我国产业学院更多的是一种实体化办学机构,但仍具有学习平台的特点。特别是随着未来我国职业教育招生数量的跨越式增长及生源结构的复杂多元,职业学校教育固有的教育教学体系和教学模式恐难以应对不同学习主体的多样需求,而针对不同学习主体的学习特点、满足不同主体的不同学习需求、创设不同类型的学习情境与教学方式、提高不同主体的学习兴趣与成效,恰恰是作为学习平台的混合所有制产业学院的优势所在。

(三)职业教育层面:职业学校教育与职业培训一体化发展的需求

党的十九大报告提出要“完善职业教育和培训体系,深化产教融合、校企合作”。完善职业教育和培训体系,不是分职业教育和培训两条线实施,而是一体化推进。特别是在当前国家实施职业技能提升行动,推动职业院校扩大培训规模,支持企业社会培训机构开展技能培训的背景下,职业培训被提升到保持就业稳定、缓解就业结构性矛盾的层面,更需要强化职业教育与培训一体化推进的力度。当前, 我国职业教育与职业培训仍存在两条线实施的情况,即职业教育主要在职业学校中开展,以学历教育下的结构化课程体系的形式进行;职业培训主要在社会、企业及培训机构中开展,以非学历教育下的短期培训为主。教学场所的分立、教学体系的不融通是造成职业教育与职业培训分离的重要原因。混合所有制产业学院兼具学历教育与技能培训的双重功能,将混合所有制产业学院纳入现有的职业教育管理体制中,依托混合所有制产业学院同时开展职业教育与职业培训,以现代学徒培养的形式将学徒培训课程融入固有的学历教育课程体系中,一体化设计职业教育与培训方案,可以实现职业学校教育与职业培训一体化发展。

(四)制度变革层面:职业教育混合所有制办学的制度困境

随着职业教育混合所有制改革的推进,该领域的研究逐渐成为学术界探讨的热点。如关于职业教育混合所有制办学方式,阙明坤认为,包括公办职业院校引入社会资本、民办职业院校引入国有资本、公办民办职业院校委托管理、不同资本合作投资新办职业院校、PPP共建职业院校基础设施等五种实现方式,而五种方式中,当前又以“公办职业院校引入社会资本构建混合所有制二级学院”为改革的主要潮流和趋势。即基于学校层面开展混合所有制改革存在的身份定位模糊等体制障碍,大部分公办职业院校通过管理重心下移,将混合所有制改革的主体转移到二级学院层面。相比于学校层面的混合所有制改革,公办职业院校二级学院的混合所有制办学有效回避了公众对于学校“事业单位法人或企业法人”属性的拷问及背后的风险,因而更具有可操作性。但同时,由于我国现有的法律框架体系不承认二级学院的法人资格,而法人属性的确立恰恰又是实现混合所有制办学、解决混合所有制产权归属问题的前提要件,这使得二级学院在推进混合所有制办学过程中仍存在无法突破的体制困境,缺少法人产权与法人治理结构的支撑,二级学院层面开展的混合所有制也易于陷入“假混假合”“混而不合”的泥淖。

基于上述混合所有制产业学院的生成背景,可以说,中介缓冲、增生变革是混合所有制产业学院生成的两大逻辑。其中,中介缓冲表明,基于原有产教融合中的教育逻辑与市场逻辑间的矛盾,混合所有制产业学院通过推动产业链与专业链、职业学校教育与企业培训的有效对接,成为调和教育逻辑与市场逻辑间的缓冲地带;增生变革表明,在固有的学校组织结构难以从整体上有效推进混合所有制改革、教学体系难以对接不同学习群体学习要求的基础上,绕过原有组织重建新的组织,可以实现职业教育混合所有制改革和满足不同群体的学习需求,而这个组织就是混合所有制产业学院。

三 混合所有制产业学院的发展方向

(一)企业办学的重要载体《国家职业教育改革实施方案》提出,发挥企业重要办学主体作用,鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育,各级人民政府可按规定给予适当支持。应该说,在传统的职业学校办学模式中,学校是办学主体,企业大多处于参与办学的从属地位,主体办学的地位受到主客观因素(如企业办学意识、办学精力、办学话语权、办学成本等)的制约。而以单个企业独立办学的形式举办职业教育,虽能体现企业主体办学的作用,但通常只能在具备办学条件的大型企业中实现,难以发挥众多中小企业办学的积极性。

基于增生变革生成的混合所有制产业学院,以地方产业链和行业企业发展的客观需求为基本动力,以地方政府的强力支持为组织保障,以专业链对接产业链的方式融合学校教育资源和企业培训资源,开展职业教育办学,从而以地方行业(而非单个企业)整体办学的方式扩大了企业办学的覆盖面,降低了单个企业的办学成本,更利于发挥企业主体办学的作用,是实现企业主体办学的重要载体。

(二)职业学校教育与企业培训融合的重要平台

《国家职业教育改革实施方案》提出,落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责,按照育训结合、长短结合、内外结合的要求,面向在校学生和全体社会成员开展职业培训,引导行业企业深度参与技术技能人才培养培训。这里,培训成为职业院校和企业都要承担的重要责任。在当前我国职业院校办学以学历教育为主,培训资源相对不足,培训机制及体系尚不健全的背景下,混合所有制产业学院内丰富的行业企业培训资源可以为职业学校借用,并成为融合学历教育与培训的重要平台。为此,一是可以考虑将混合所有制产业学院作为职业院校、企业开展通用技能培训的重要场所(类似于德国的公共实训中心、跨企业培训中心);二是可以考虑将职业院校的部分专业技术技能课、企业的培训课程设置在混合所有制产业学院中,并将培训课程融入职业学校课程体系中,从而使混合所有制产业学院成为职业学校教育与企业培训相融合的重要平台。

(三)满足不同学习者学习需求的学习平台与课程超市

在当前我国职业技能培训被提升到保持就业稳定、缓解就业结构性矛盾高度的背景下,如何满足不同学习者学习、培训、就业的需求,适应不同学习者的学习时间和学习方式成为职业教育的重要任务。混合所有制产业学院内的专业设置与地方产业发展需求密切对接,课程设置直面地方产业发展的前沿与方向,不同学习者可根据自身实际选择混合所有制产业学院内的专业、课程及学习方式。如农民工可选择农科类混合所有制产业学院内的农作物生产技术、蔬菜生产技术等农类专业,选读农业生产技术、蔬菜生产技术等实用课程。通过将混合所有制产业学院打造成为满足不同学习者学习需求的学习平台与课程超市,可以更好地满足不同群体学习的需求。

(四)职业教育混合所有制改革的重要突破口

与混合所有制二级学院相比,混合所有制产业学院在法人结构、产权归属、治理结构等方面均具有推进混合所有制改革的制度优势,代表着职业教育混合所有制改革的方向。以法人属性为例,根据《民法通则》第三十七条,法人应当具备下列条件:依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。作为依法成立的全新的组织机构,混合所有制产业学院可以通过重新界定法人属性,明确不同所有制资本混合方式, 独立承担相应的民事责任。如基于混合所有制的不同所有制资本融合及教育应具有的公益属性,当前我国不少混合所有制产业学院选择以民办非企业的法人属性成立。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。这里,“企业事业单位利用非国有资产举办……社会组织”突破了原有事业单位法人关于“国家机关利用国有资产举办的社会服务组织”的资产属性限制,充分显示出不同所有制资本融合的特点;“非营利性”则显示出教育的公益属性及社会效益。如佛山市顺德区中等专业学校与佛山恺智教育科技有限公司联合创办了具有民办非企业单位性质的“混合所有制”产业学院——中恺汽车公共实训中心,中心财产结构以佛山市顺德区中等专业学校、佛山恺智教育科技有限公司各占50%的方式组成。由于具有法人资格的基本条件,该中心可以统筹学校、企业的汽车专业资源,真正面向市场独立开展员工培训与人才培养。

四 推进混合所有制产业学院的制度建设

如前所述,混合所有制产业学院是发挥企业主体办学优势、加快职业教育与培训一体化推进进程、构建不同学习者多元学习平台、突破职业教育混合所有制改革瓶颈的重要抓手,围绕混合所有制产业学院开展各项配套制度建设,有利于混合所有制产业学院真正实现上述目标。

(一)从制度层面确立混合所有制产业学院的办学主体地位

按照混合所有制产业学院的功能定位,其兼具学历教育与技能培训的双重功能,但根据《中华人民共和国职业教育法》,学历教育由初等、中等、高等职业学校或普通高等学校实施,职业培训分别由相应的职业培训机构、职业学校实施,可见,从法律层面还找不到混合所有制产业学院开展学历教育与技能培训的依据,建议通过《职业教育法》的修订,明确产业学院具有与职业院校联合开展学历教育的办学地位。

此外,在技能培训层面,应围绕混合所有制产业学院进一步开展制度设计,赋予混合所有制产业学院更多的培训职能,完善混合所有制产业学院作为主体办学的成本核算制度。如赋予某些成熟先进的混合所有制产业学院“培训评价组织”的称号,使其在开展业务技能培训的同时,具备实施职业技能考核、评价及职业技能等级证书发放的功能, 并与职业学校配合落实“1+X”证书的试点工作,加快学历证书和职业技能等级证书的衔接。如核算企业以混合所有制的形式投资兴建混合所有制产业学院的货币资金直接投入、固定资产投入、人力资源投入、无形资产投入、相关资产使用权投入、对学徒制学生的补贴等成本

(二)加快推进国家资历框架与学分银行建设

国家资历框架是国家构建终身教育制度、衔接学历证书和职业技能等级证书的一种制度设计工具。加快推进国家资历框架,有助于实现混合所有制产业学院内部学历教育与职业培训间的融通和衔接,使产业学院真正成为职业学校教育与企业培训融合的重要平台。

学分银行是一种模拟银行的功能特点使学生能够自由选择学习内容、学习时间、学习地点的一种管理模式。学分银行适合退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民边实践、边学习的学习特点。在混合所有制产业学院内推进学分银行建设,对退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民已经积累的学习成果(包括基础技能方面的成果),进行学历教育的学分认定,可以真正实现混合所有制产业学院作为灵活学习平台的特点。

(三)将混合所有制产业学院融入现代学徒制的制度框架

现代学徒制是将传统的学徒培训与现代学校教育相结合的一种企业与学校合作育人的职业教育制度。在原有的职业学校教育基础上,现代学徒制更加关注行业企业主导的、以学徒在岗培养为主要内容的教育教学改革,而这恰恰是当前我国学校本位现代学徒制难以克服的难题。将混合所有制产业学院融入现代学徒制的制度框架,一方面,可以充分发挥混合所有制产业学院在学徒岗位培训方面的优势,弥补学校本位现代学徒制的不足;另一方面可以强化混合所有制产业学院内部开展学历教育与技能培训的功能,为学历教育与技能培训的一体化发展提供制度保障。

(四)完善混合所有制产业学院收益分配机制

混合所有制产业学院收益分配机制是指产业学院参与各方对产业学院收益能否分配、分配对象、分配比例、分配去向等通过明文协议进行界定的机制。如中山职业技术学院沙溪纺织服装学院采用“工作室”模式开展收益分配,即教师成立工作室,以项目方式与企业合作(类似高校的企业横向课题)。教师工作室与企业签订协议,项目投入由教师工作室和企业承担,收益由教师工作室与企业共同分配,此举绕开了公办学校与民办资本在分配体制上的限制,取得了较好的效果。再如,佛山市顺德区中等专业学校中恺汽车产业学院的“民办非企业”模式,将产业学院收益全部投入产业学院滚动发展建设当中,同时产业学院通过对企业员工培训、技术开发,降低企业的相关成本,扩大企业社会影响力和竞争力,实现了国有资产与民营资本同时增值。

上述两个产业学院收益分配机制各有特色,一定程度上绕开了体制障碍,但依然没有完全解决收益分配问题。混合所有制产业学院收益分配机制的难点主要在于:公办职业院校投入属于国有资产,而混合所有制产业学院盈利难以清晰划分利用国有资产与民营资本盈利的比例,并且在产业学院运营过程中牵涉国有资产损耗,可能导致国有资产流失,因此产业学院各方在收益分配上难以达成合法、合规的分配方法;同时,公办职业院校参与产业学院人才培养的教师仍属于国家公职人员,如果产业学院进行收益分配,其在产业学院教学过程中的收益如何合规合情地进行绩效分配,也是产业学院面临的重要问题。

作者:黄文伟,广东省教育研究院职业教育研究室副研究员;郭建英,佛山市顺德区中等专业学校高级讲师;王博,佛山市顺德区中等专业学校教师

文章来源:《职业技术教育》,2019年第13